湖南新能源上网电价市场化改革政策解读 

国网湖南省电力有限公司 胡 福 

1 改革背景与总体思路 近年来，随着我国能源转型战略的深入推 进，新能源产业呈现爆发式增长，但也面临着市 场机制不健全、消纳难题凸显等多重挑战。为解 决这些问题，国家发展改革委、国家能源局于 2025年初发布了《关于深化新能源上网电价市场 化改革促进新能源高质量发展的通知》(发改价 格〔2025〕136号)，要求各地有序推动新能源上 网 电价全面由市场形成。在此背景下，湖南省 结合 本地实际，经过深入调研和多方论证，于 2025年 10月17日正式印发了《湖南省深化新 能源上网 电价市场化改革促进新能源高质量 发展实施方 案》(湘发改价调〔2025〕663号)， 旨在通过市场化 机制推动新能源产业实现从“量 的扩张”到“质的 提升”转变。 该方案的核心思路是兼顾市场效率与稳定 过渡，通过“市场+机制”的双重设计，在推动新能 源全面参与市场竞争的同时，建立可持续发展的 价格结算机制，保障行业合理收益水平。方案遵 循“平稳有序、分类施策、市场主导、保障合理收 益”的原则，既落实了国家改革要求，又充分考虑 了湖南省能源结构转型的阶段性特征和新能源 产业的发展实际。 值得注意的是，湖南此次改革有着明确的双 重目标：一方面，要推动新能源上网电价全面由市 场形成，发挥市场在资源配置中的决定性作用；另 一方面，要通过制度创新，建立稳定回报机制，引 导新能源产业合理投资和有序发展。这种政策设 计反映了湖南省在能源转型过程中的务实态度和 创新精神，既不一味追求市场化速度而忽视行业 承受能力，也不因过渡期保障而延缓市场化进程。 

2 政策主要内容 2.1 建立新能源可持续发展价格结算机制 湖南新能源上网电价市场化改革的核心在 于建立了新能源可持续发展价格结算机制，这 一机制针对不同时期、不同类型的新能源项目设 置了差异化政策，体现了“分类施策、平稳过渡” 的改革智慧。 (1)存量项目：保障合理收益，实现平稳过渡。 对于2 0 2 5 年6月1日前全容量投产的存量 项目，方案根据项目类型、并网时间和技术特点 设置了多层级保障机制，确保项目在市场化过渡 期内保持相对稳定的收益预期。 ①扶贫项目全额保障：光伏扶贫项目扶贫容量 对应的上网电量100%纳入机制电量，机制电价为 0.45元/千瓦时，体现了对民生工程的特殊支持。 ②分布式与低压项目适度保障：分布式光伏 项目、接入电压等级35千伏的新能源项目上网 电量的80%纳入机制电量，同样享受0.45元/千 瓦时的机制电价。这一安排保留较高比例的保障 电量，为存量项目提供了一个稳定的收益基石。 其余电量投入市场，是推动新能源企业“下水学 游泳”的关键一步。这部分市场电量迫使企业开 始直面市场需求、研究交易规则、优化发电策略， 在实践中逐步积累市场经验，为未来全面参与竞 争做好能力储备。 ③平价上网项目过渡性保障：对于接入电压 等级110千伏及以上的风电和集中式光伏项目， 其中2021年1月1日至2025年5月31日平价上 网的项目实行过渡措施，上网电量的60%纳入机制 电量，风电和集中式光伏项目的机制电价分别为 0.37元/千瓦时和0.38元/千瓦时，执行期限为5 年。这项过渡性安排，在推动新能源全面进入市场 的同时，确保存量平价上网项目能够平稳过渡。 值得注意的是，对于分布式光伏和低压接入 电网的新能源存量项目的执行期限按照项目达 到全生命周期合理利用小时数(风电3.6万小时、 光伏2.2万小时)与项目投产满20 年较早者确 定，到期后不再执行机制电价。这一设计既尊重历史事实，又明确了政策退出机制，避免了无 限期补贴。湖南省新能源存量项目机制电价关键 参数见表1。 表1湖 南省新能源存 量项目机制电价关键参数 项目类型 电量保障比例( 机 元 制 /千 电 瓦 价 时) 执行期限 1.光伏扶贫项目 100% 0.45 全生命周期或20年 2.分布式光伏与 35kV项目 80% 0.45 奎生命周期或20年 3.110kV及以上率 价上网风电项目 60% 0.37 5年 4.110kV及以上平 价上网光伏项目 60% 0.38 5年 (2)增量项目：竞争配置资源，激励成本下降。 增量项目纳入机制电量和电价通过市场竞 争形成。对于20 25年6月1日起全容量投产的 增量项目，方案引入了竞争性配置机制，通过市 场化竞价方式确定机制电价和项目归属。方案规 定，机制电价由已投产和竞价周期内将投产且未 纳入过机制执行范围的项目自愿参与竞价形成。 竞价时按报价从低到高确定入选项目，机制电价 按入选项目最高报价确定——即统一出清价格， 但不得高于竞价上限。 这种竞争方式具有以下多重政策效应： ①促进成本下降：企业为了获得有限的政策 支持，有动力通过技术创新、管理优化降低成本 和报价，从而推动行业成本持续下降。 ②优化资源配置：有限的机制电量资源向成 本低、效率高的项目倾斜，提高了财政资源和系 统资源的配置效率。 ③发现合理价格：通过市场竞争发现的机制电 价，能够更准确地反映省内新能源发展的实际成本 和市场供需状况，为后续政策调整提供参考依据。 每年新增机制电量规模动态调整。每年新增 纳入机制的电量规模，根据国家下达的年度非水 电可再生能源电力消纳责任权重完成情况以及 用户承受能力等因素确定，实行动态调整。2025 年新增纳入机制的风电、光伏电量规模，分别按 照当年风电、光伏预计新增上网电量的30%确 定。这一设计既确保了新能源发展的基本空间， 又与消纳能力紧密挂钩，避免了过度发展导致的 消纳难题。 竞价参数科学合理。为引导新能源企业充分 竞争，降低全社会用能成本，方案设置了申报充 足率下限(2025年为125%)和单个项目申请纳 入机制的电量上限(2025年为80%)。同时，设定 了竞价上下限(2025年上限为0.38元/千瓦时，下 限为0.26元/千瓦时)，既避免了恶性竞争，又 防 止了不合理高电价。 执行期限与投资周期匹配。2025年竞价的机 制电量执行期限为10年，按照同类项目回收初 始投资的平均期限确定，与项目投资周期基本匹 配。人选机制时已投产的项目，机制自竞价周期 的首月1日起执行；人选机制时未投产项目，机 制自项目申报的投产日期的次月1日起执行。这 一安排明确了项目收益的稳定预期，有利于项目 融资和可持续发展。湖南省2025年度新能源机 制电价竞价参数见表2。 表2湖南省2025年度新能源机制电价竞价参数 参数类型 风电项目 光伏项目 机制电量规模 25.18亿千瓦时 8.58亿千瓦时 中报充足率下限 125% 125% 机制电量比例上限 80% 80% 竞价上限 0.38元/千瓦时 0.38元/千瓦时 竞价下限 0.26元/千瓦时 0.26元/千瓦时 执行期限 10年 10年 2.2 健全适应新能源高质量发展的市场交易机制 湖南新能源上网电价市场化改革的另一核 心内容是构建了全面参与、充分竞争的市场化交 易机制，推动新能源电量全面参与市场交易，通 过市场竞争形成上网电价，充分发挥市场在资源 配置中的决定性作用。 (1)全面参与市场交易。 方案明确规定，全省所有新能源项目(包括 集中式风电、分散式风电、集中式光伏、分布式光 伏)的上网电量全部进入电力市场，通过市场交 易形成上网电价。这一规定实现了新能源与常规 能源的同台竞争，标志着新能源发展正式进入 “去补贴、市场化”的新阶段。 考虑到不同项目的规模和特性，方案也体现了适当的灵活性。新能源项目可报量报价参与市 场交易，也可接受市场形成的价格。其中，分布式 光伏项目可选择直接参与或聚合参与市场交易， 未作选择的，默认作为价格接受者参与市场交 易。这种设计既考虑了分布式光伏项目数量多、 规模小、业主专业能力差异大的特点，又确保了 所有项目都能有序纳入市场体系。 (2)多层次市场协同。 为确保市场化改革平稳推进，方案专门对市 场衔接问题作出了系统设计，明确了机制电量与 中长期交易、现货市场、绿电绿证交易和辅助服 务市场的关系。 ①中长期市场：适度放宽用户侧中长期签约 比例要求，机制电量计入用户侧中长期签约比 例，相应调减用户侧签约其他电量的比例要求。 ②现货市场：按照国家要求及时完善现货市 场交易规则，新能源上网电量全部参与实时市 场，加快实现自愿参与日前市场。 ③绿电绿证交易：方案明确，纳入机制的电 量受机制电价保障，相应电量不再参与绿电交 易，不重复获得绿证收益。这一规定避免了重复 补贴，确保了不同政策工具之间的协调性。 ④辅助服务市场：电力现货市场连续运行 后，参与省内电能量市场交易的新能源上网电量 不再分摊辅助服务费用，有利于降低新能源参与 市场的门槛。 2.3 保障措施 方案从政策协同、组织落实和风险防控等多 个维度，构建了较为完善的保障体系。 (1)政策协同与衔接机制。 为确保改革政策与现有制度的有效衔接，方 案提出了3个方面的协同机制。 ①改革与代理购电协同：电网企业可通过市 场化方式采购新能源电量作为代理购电来源。 ②改革与市场协同：新能源参与市场后因报 价等因素未上网电量，不纳入新能源利用率统计 与考核。 ③改革与优化环境协同：坚决纠正不当干预 电力市场行为，不得向新能源不合理分摊费用， 不得将配置储能作为新建新能源项目核准、并 网、上网等的前置条件。这些规定有助于净化市 场环境，降低新能源项目非技术成本。 特别值得关注的是，方案明确了差价结算费 用的传导机制——纳入系统运行费用，由全体用 户分摊或分享。这一安排明确了政策成本的传导 渠道，确保了机制的可实施性。 (2)组织落实与风险防控。 方案明确了各部门职责分工，构建了多部门 协同的监管体系。 ①部门职责分工：省发展改革委负责统筹协 调和政策宣传解读；省能源局负责新能源项目和 容量认定；湖南能源监管办负责市场监管；国网 湖南省电力有限公司负责合同签订、竞价实施和 电费结算等具体工作。这种分工明确了责任主 体，避免了职责交叉或缺位。 ②履约保障机制：2025年度竞价通知中明确 了履约保函要求，风电和光伏项目均需按照装机 容量和固定公式计算保函金额，且不低于5000 元。这一机制确保了竞价结果的严肃性，防止了 项目随意退出导致的资源浪费。 ③全过程监管：方案要求各地密切跟踪市场 价格波动、新能源发电成本和收益变化、终端用户 电价水平等，认真评估改革对行业发展和企业经 营等方面的影响。这种动态监测评估机制为政策 优化提供了依据，确保了政策的适应性和灵活性。

3 政策影响与展望 湖南新能源上网电价市场化改革政策的出 台，将对全省新能源发展、电力市场建设乃至能 源转型进程产生深远影响。从多方面分析，这一 政策不仅解决了当前新能源发展面临的迫切问 题，也为构建新型电力系统奠定了制度基础，湖 南此次改革将对各类市场主体产生不同影响。 ①对新能源企业：政策改变了传统“保量保 价”的补贴模式，引入了市场竞争元素。尤其是对 增量项目，企业需要精准评估自身成本优势，制定 科学竞价策略，否则可能面临市场风险。同时，政 策设置的10年稳定执行期限，为企业提供了长期 稳定收益预期，有利于项目融资和可持续发展。 ②对电网企业：国网湖南省电力有限公司在改革中承担了关键实施主体的角色，负责差价结 算、竞价组织等具体工作。 ③对电力用户：改革对居民、农业用户电价水 平没有影响，这些用户用电仍执行现行目录销售 电价政策。对于工商业用户，随着新能源成本下 降和市场竞争加剧，预计工商业用户电价将稳中 有 降 。④对产业发展：改革建立的竞争性配置机制， 将推动新能源产业从“规模扩张”向质量效益转 变，有利于技术创新能力强、管理水平高的优质企 业脱颖而出，促进行业兼并重组和资源优化配置。 4 结 语 《湖南省深化新能源上网电价市场化改革促 进新能源高质量发展实施方案》是湖南省能源领 域的一项重大制度创新，标志着新能源发展正式 进入“平价时代”与“市场时代”的双重转型阶段。 这一改革方案通过市场机制和政府保障的有机 结合，既体现了市场化导向，又兼顾了平稳过渡 需求，为新能源高质量发展提供了制度保障。 方案的启示在于，新能源市场化改革需要精 细设计和系统思维。方案针对不同项目类型、不 同电压等级、不同并网时间设置了差异化政策， 体现了精准施策的改革智慧。同时，通过多层次 市场协同和配套保障措施，构建了系统完整的 政策体系，确保了改革的可操作性和协同性。 随着改革方案的落地实施，湖南省新能源发 展将迎来新的格局。 一方面，市场竞争将推动新 能源技术创新和成本下降，加速新能源对传统能 源的替代；另一方面，稳定的收益机制将为新能 源投资提供可预期性，引导产业有序发展。最终， 这一改革将推动湖南省能源结构优化和绿色低 碳转型，为全省经济社会高质量发展提供坚实的 能源保障。